为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，根据现行法律法规和有关文件精神，中央治理“小金库”工作领导小组办公室(以下简称办公室)研究起草了《全国性社会团体“小金库”问题处理处罚指导意见》(以下简称《指导意见》)，供处理处罚或办理移送时执行，并供各省(区、市)参照执行。本《指导意见》所称全国性社会团体是指由民政部负责登记管理的社会团体和公募基金会。

　　一、“小金库”的概念和认定

　　根据《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号)(以下简称《意见》)和《社会团体“小金库”专项治理实施办法》(中纪发[2010]29号)(以下简称《实施办法》)的规定，本次治理所说的“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。

　　与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金(含有价证券)及其形成的资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。

　　认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓单位账簿是指《会计法》规定的本单位会计账簿。

　　《会计法》第三条、第十五条、第十六条、第十七条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。《会计法》及其有关规章制度还对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

　　第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一的会计制度，依据《会计法》第五十条规定，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。

　　第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

　　第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

　　第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人(会计主管人员)在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

　　需要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，应按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度及有关党纪政纪规定和国家法律法规进行处理处罚。

　　需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。因此，各有关部门要根据各自执法依据，如《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”、“账外经营”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性和规范性。

　　二、处理处罚的基本原则

　　(一)依法依纪，宽严相济原则

　　坚持依法依纪、宽严相济的原则是《意见》和《实施办法》的明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以事实为依据，以法律法规及有关政策为准绳，绝不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽或从严。“小金库”问题处理处罚的宽严关键看“小金库”的设立时间、资金来源、设置手段、使用用途和发现方式。

　　(二)统一政策，分别处理原则

　　“小金库”问题的处理处罚必须坚持统一政策，统一尺度，重大问题还要进行集中审理；但“小金库”治理工作机构不是执法主体，参与检查的有关部门，要按照各自的程序、方法、步骤分别作出处理处罚决定。

　　(三)原则性与客观性相结合原则

　　“小金库”问题的处理处罚既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别不同领域、单位性质，考虑违法违纪的手段、情节、性质、金额等客观因素，将原则性和客观性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。

　　(四)处理事与处理人相结合原则

　　对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视对相关的责任人员，包括负有领导责任人员和负有直接责任人员的党纪、政纪和组织责任追究，触犯刑律的，移送司法机关处理；还要充分运用行政处罚等其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计从业资格证的吊销会计从业资格证。

　　三、处理处罚从轻从宽和从重从严的相关规定

　　(一)从轻从宽处理处罚相关规定

　　《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发[2009]20号)第十一条规定，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分。有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分。有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

　　监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发〔2009〕18号)印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

　　《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或有继续状态的，从行为终了之日起计算。

　　《行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

　　1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

　　2.受他人胁迫有违法行为的；

　　3.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

　　4.其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

　　违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

　　从轻从宽的总体原则是，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。

　　(二)从重从严处理处罚相关规定

　　《中央纪委设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第十条规定，对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人等行为的，从重处理。对在治理“小金库”工作中不负责任，造成严重不良后果的部门和单位，追究主要负责人的责任。

　　监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十一条规定，对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、压案不查、打击报复举报人等行为的，依法从重处理。

　　《财政部门实施会计监督办法》(财政部令第10号)第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚：

　　1.无故未能按期改正违法会计行为的；

　　2.屡查屡犯的；

　　3.抗拒、阻挠依法实施的监督，不如实提供有关会计资料和情况的；

　　4.胁迫他人实施违法会计行为的；

　　5.违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的；

　　6.以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的；

　　7.随意改变会计要素、确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的；

　　8.违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的；

　　9.违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。

　　从重从严的总体原则是，对被查发现的“小金库”问题，不仅要严格依法依规对单位进行财务、税务等相关处理处罚，还要对有关责任人员依纪依法追究责任。对《实施办法》下发后再设立“小金库”的，其主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重从严处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

　　四、定性和处理处罚的依据

　　(一)“小金库”问题定性依据

　　1.《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十五条、第二十六条；

　　2.《民间非营利组织会计制度》、《会计基础工作规范》以及财务、预算、资产、税收、规范津补贴等规章制度的相关规定。

　　(二)“小金库”问题处理处罚依据

　　1.《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定；

　　2.《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)第九条、第十一条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定；

　　3.预算、财务、税收、资产、现金等相关法律法规、规章制度的相关规定。

　　五、处理处罚若干问题的具体意见

　　现场检查结束后，中央治理“小金库”工作领导小组将组织由中央纪委、监察部、财政部、审计署、民政部等牵头部门共同参加的审理组，按照“统一政策规定、统一集中审理、分别进行处理”的原则，对难以定性的、处理处罚意见不统一的或须移送的进行集中审理。各部门按照各自的法定职责和工作程序，分别依法下达处理处罚决定或办理移送手续。

　　处理处罚的总体要求是，将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内，统一登记和核算；对财政性资金，该缴入国库的缴入国库，该上交财政专户的上交财政专户；对“小金库”资金发给个人部分，该追缴的追缴，该退还的退还；对设立使用“小金库”的，对单位给予警告或通报批评，该罚款的罚款；“小金库”凡涉及税务问题，按税法的有关规定进行处理；对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，要按照干部管理权限，依照党纪政纪和有关法律法规相关规定，严肃责任追究；会计人员参与设立“小金库”，情节严重的，吊销会计从业资格证书；对《实施办法》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，要按照干部管理权限，依照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任；“小金库”数额巨大、情节严重的，按照有关规定从重处理，公告其行为及处理处罚决定；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。

　　处理处罚应根据“小金库”设置时间、资金来源、设置手段、使用用途和发现方式，综合考虑有关情节、性质、金额。具体可参考以下意见：

　　(一)“小金库”资金来源

　　1.用会费等收入设立“小金库”

　　社会团体用会费收入、捐赠收入、提供服务收入、资产处置和出租收入等收入设立“小金库”的，由实施检查的部门责令其改正，限期追回有关款项和违法所得，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，视情况按照税收有关规定补缴税款。并依据《会计法》和《审计法》的有关规定，视情节处以下列行政处罚：通报；对单位并处3000元以上5万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

　　2.用财政性资金设立“小金库”

　　(1)社会团体采取隐匿、截留等方式，不缴或少缴行政事业性收费、政府性基金等财政收入设立“小金库”的，由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入。需要进行处罚的，依据《财政违法行为处罚处分条例》处以下列处罚：对单位给予警告；没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。

　　(2)社会团体采取虚报、冒领、挪用等违法手段骗取财政资金及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款设立“小金库”的，由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金。需要进行处罚的，依据《财政违法行为处罚处分条例》处以下列处罚：对单位给予警告；没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

　　(3)社会团体私存私放财政资金或其他公款设立“小金库”的，由实施检查的部门责令改正，追回私存私放的资金，调整有关会计账目。并依据《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，视情节处以下列行政处罚：没收违法所得；对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

　　3.虚列支出设立“小金库”

　　(1)社会团体以假发票、假合同等方式编造虚假经济业务，虚列各项支出、成本、费用设立“小金库”的，由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，限期追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，按照税收有关规定补缴税款。依据《会计法》第四十三条的有关规定处以下列处罚：对单位予以通报，可以对单位并处5000元以上10万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处3000元以上5万元以下的罚款；对其中的会计人员，可由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。

　　(2)社会团体超出实际经济业务事项金额列支会议费、劳务费、培训费等各项支出、成本、费用套取资金设立“小金库”的，由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，限期追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，按照税收有关规定补缴税款。依据《会计法》的有关规定处以下列处罚：对单位予以通报，并处5000元以上10万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处3000元以上5万元以下的罚款。

　　4.转移资金设立“小金库”

　　(1)除《工会法》规定的资金来源外，社会团体将公款转入工会账户的可以认定为“小金库”。由实施检查的部门责令改正，限期追回转移的资金，调整有关会计账目，并按照税收有关规定补缴税款。

　　(2)社会团体以关联交易等方式拨款到下级单位,并在下级单位列支应由本单位承担的各项费用的，由实施检查的部门责令改正，限期追回转移的资金，调整有关会计账目，并按照税收有关规定补缴税款。

　　5.账外资产

　　(1)账外固定资产、无形资产。由实施检查的部门责令限期改正，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

　　(2)账外股权和债权(包括对个人借款和贷款)。由实施检查的部门责令限期改正，追回有关款项，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

　　(3)账外有价证券。由实施检查的部门责令改正，限期处置，追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

　　(二)“小金库”资金用途

　　依据“小金库”资金用途处理处罚时需要强调以下几点：一是“小金库”资金用途与“小金库”资金来源紧密相联，处理处罚时原则上以“小金库”资金来源适用的法律法规为主；二是“小金库”资金用途的去向、性质、金额等，是研究确定处理处罚从严或从重的重要依据；三是依据“小金库”资金来源与“小金库”资金用途处理处罚适用法律法规不一致时，以法律法规规定的上限为标准进行处理处罚，但不得重复处理处罚。

　　1.购建资产

　　(1)购建房产、汽车等资产保障公用需要的，由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

　　(2)购建房产、汽车等资产违规供个人使用的，由实施检查的部门责令限期收回或处置账外资产，按规定纳入单位会计账簿核算，并按照税收有关规定补缴税款。

　　2.发放奖金、津贴补贴、福利等

　　对利用“小金库”资金发放津贴补贴，报销应由个人承担的费用，发放实物及购物卡等，由实施检查的部门责令其追回，并依据《会计法》第四十二条规定，对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

　　3.接待宴请、公款旅游支出

　　接待宴请支出，由实施检查的部门责令其改正，调整有关会计账目，按照税收有关规定补缴税款。用于集体公款或个人公款旅游的，追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理。

　　4.礼品、礼金支出

　　由实施检查的部门责令改正，追回资金或礼品，纳入单位法定账簿核算，并视情节轻重追究有关人员责任；对已购买尚未发放的礼品，责令限期处置，将处置所得纳入单位法定账簿核算。

　　5.弥补成本、费用

　　由实施检查的部门责令改正，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

　　6.私分

　　由实施检查的部门责令改正，追回资金，将处置所得纳入单位法定账簿核算，并按照税收有关规定补缴税款，严肃追究相关责任人责任。

　　六、关于移送问题

　　凡设立和使用“小金库”性质严重的，原则上都要移送有关机关，追究相关责任人的党纪、政纪、组织责任。涉嫌犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　(一)移送纪检监察机关

　　凡设立和使用“小金库”的，原则上要根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，按照干部管理权限移送相应的纪检监察部门，追究相关责任人的党纪政纪责任。特别是涉及资金去向不明、私分、贪污、挪用、行贿受贿、公款旅游、挥霍浪费，以及报销应由个人负担费用的，必须移送。

　　需要追究组织责任的，由纪检监察机关协调组织部门处理。

　　(二)移送司法机关

　　对于设立和使用“小金库”涉嫌犯罪的，可先移送纪检监察机关调查处理，再移送司法机关，也可直接移送司法机关处理，包括移送公安机关或检察机关。

　　以下案件应移送检察机关：一是涉嫌贪污贿赂犯罪的，包括刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪及其他章中明确规定依照第八章相关条文定罪处罚的犯罪案件，共12种；二是国家机关工作人员涉嫌渎职犯罪的，即刑法分则第九章规定的渎职犯罪案件，共33种。

　　除上述以外的其他案件应向公安机关移送。

　　(三)移送财政等相关职能部门

　　各有关部门发现会计人员参与设立和使用“小金库”，情节严重需要吊销会计从业资格证书的，移送财政部处理。对检查中发现的其他问题，如预算、税收、金融、土地等，线索清晰但未能调查清楚或需要有关部门处理的，移送有关部门调查处理。

　　(四)移送程序

　　各有关部门在进行处理处罚的同时，对需要移送的案件应按照相关法律法规及时移送。移送时要做到事实清楚、材料齐全、程序合法、手续完备。问题重大的或情况特殊的，经办公室报领导小组领导批准，也可在检查过程或处理处罚过程中提前移送。

　　各有关部门应将需要移送案件的工作底稿、检查报告、处理处罚决定和移送意见等材料，按照规定的程序和要求办理移送手续。对一些情节严重、影响恶劣、具有代表性的典型案件，可由中央纪委、监察部组织力量直接调查处理。

　　各有关部门应及时将移送的案件内容、移送时间、接受部门等情况记录备案，并及时向移送部门了解移送案件调查处理的进展和结果，重大情况及时报办公室备案。

　　本《指导意见》仅供此次“小金库”治理工作处理处罚时使用。